人民代表大会制度是在党的领导下实现人民当家作主的政权组织形式，是我国的根本政治制度。党的十八届三中全会公报指出，“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。这就给各级人大工作提出了新的更高的要求。监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。县级人大常委会作为基层国家权力机关，承担着宪法和法律赋予的大量日常性监督工作，面对监督环境、监督条件和肩负任务的深刻变化，如何在提高监督实效上有更大作为，切实保证和促进发展，更好地实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，更好地维护和代表人民群众的根本利益，就必须积极推进县级人大建设。而提高监督水平，则是人大建设应有之义，是监督主体履职水平和自身建设水平的综合体现，是推进县级人大工作创新与发展的内在要求。

    一、县级人大监督工作的现状

    从1981年地方人大设立常委会以来，特别是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）颁布实施以来，县级人大在依法行使监督权方面探索和积累了许多成功的经验和做法：一是监督工作摆上了重要议事日程。积极实施法律监督和工作监督，推动了宪法和法律法规的贯彻实施，促进了“一府两院”依法行政、公正司法。二是监督形式灵活多样。广泛采取听取和审议工作报告、组织代表视察、执法检查、调查、评议、个案监督、审议意见督促办理等多种方式和手段，取得了比较好的监督效果。三是监督工作进一步制度化、规范化。近年来，县级人大在总结实践经验的基础上，不断加强监督制度建设，使监督的范围、内容、形式和程序等均有章可循，更具操作性，为监督工作的有效开展提供了制度保障。

    二、县级人大监督工作中存在的主要问题

    从总体情况来看，县级人大常委会对“一府两院”的监督力度逐步加大，人大的地位逐年提高，人大的社会影响力也在逐年增强。但也应当看到，当前县级人大监督作用的发挥，与宪法和法律的要求，与人民群众的期望相比，还存在不少问题和不足：一是思想认识不够到位。人大的监督，其实质和最终目的就是对“一府两院”工作的支持和促进。但作为监督者，有的人认为监督多了会影响到人大与政府之间的关系、影响政府工作。因此，在某些具体监督工作中不够大胆、拉不开面子。从被监督者来看，有的部门在认识上存在误区，认为人大监督是走形式、挑毛病，对于人大监督，并没有从思想上引起足够重视。二是监督手段刚性不足。根据有关法律规定，县级人大开展监督的手段很多，其中听取审议工作报告、调查、视察、执法检查、评议等常规监督手段都得到了广泛运用，而像询问、质询、特定问题调查、罢免等能较好地解决问题的刚性监督手段，却使用不多或基本不使用。三是监督实效不够明显。程序性监督多于实质性监督，在审议报告、视察，执法检查过程中，往往只是一般性地查查看看，听听议议，提出的意见建议笼统抽象，侧重于理论表述，操作性不强，解决实际问题不多。由于监督工作往往流于形式，走走过场，虽然监督过程有板有眼，但是对于监督中发现问题的处理不力，忽视了问题的整改和跟踪问效，监督的实际效果不够理想。

    三、制约县级人大监督工作的主要因素分析

   县级人大监督工作中存在的这些问题，其原因是多种多样、方方面面的，笔者结合自己的工作实践，认为制约县级人大监督工作的因素，归纳起来，主要有以下四个方面：

    （一）能力限制。根据法律规定，县级人大常委会组成人员一般为19-25人。近年来，随着县级人大自身建设的不断加强，组成人员的结构和素质不断得到改善和提高，对于提高常委会履职水平起到了很大的促进作用。但是，这些组成人员中兼职的较多，对人大工作比较陌生，对人大的认识不足，工作责任心和使命感不够强，由于各种主客观条件的制约，组成人员总体履职能力偏低，从而影响了其作用的充分发挥。

    （二）体制制约。根据我国宪法规定，地方各级人大是地方各级国家权力机关，“一府两院”是地方行政机关和司法机关，由人大产生，对人大负责，受人大监督。目前，县级行政区域的经济工作是党委和政府的中心工作，政府在开展某项重大经济工作时，往往与党委联合行文，显示工作的重要性，但由此造成的党政不分和以党代政，使人大监督对象复杂化，难以有效开展监督。

    （三）“条块”分立。国家为了加强对某些部门的管理，对诸如电力、税务、邮政、国土、工商、电信、金融等部门实行“条属”管理，人大对这些部门进行监督时，只能建议其上级部门研究处理，自身却无法采取直接有效的手段。而这些部门的工作与地方人民群众的生产生活又密切相关，与之有关的许多群众反映强烈的问题，难以得到很好解决，“条管”部门几乎成了监督的盲区。

    （四）机制缺失。监督工作是县级人大的一项重要职权，虽然我国已颁布实施了《监督法》等相关法律法规，使人大监督工作进一步规范化和制度化。但该法主要是从宏观上作出规定，缺乏更具操作性和微观性的地方性配套法规，致使监督制度仍不完善，造成了监督机制软件上的缺失。从硬件上讲，当前县级人大常委会的机构设置、人员配备、办公条件等与有效履行职责相比还有很大差距，很大一部分县级人大常委会工作机构，人员不足，监督力量薄弱。

     四、进一步推动县级人大监督工作的几点建议

    针对县级人大监督工作中存在的困难和问题，如何加强和改进县级人大监督工作是摆在我们面前的一项重要课题。笔者认为，加强县级人大监督工作，应努力克服“三种思想”，正确处理”三个关系”，切实把握“四个环节”，着力突出“五个重点”：

     （一）努力克服三种思想

     做好县级人大监督工作，首先要解决好思想认识问题。当前，有三种思想倾向需引起注意：一是监督无用的思想。认为人大监督尽管法律地位很高，但现实地位不高，监督只是履行程序，起不到实质性作用，因而产生监督无用，用不着较真的思想；二是畏难怕事的思想。认为人大监督多了，党委会有看法，监督硬了，“一府两院”会有意见，监督软了，人民群众不满意，很难把握合适的度，因而表现为不想监督、不去监督，甚至不敢监督；三是监督怕麻烦的思想。认为人大监督程序性强，框框多，太繁琐，弄不好会影响“一府两院”工作的推进，因而表现为得过且过，甚至敷衍了事。由于这些不正确思想的存在，使人大监督往往处于一种被动和软弱的状态。因此，作为县级人大常委会组成人员及其工作人员，必须解决好思想认识问题，从依法治国和人民当家作主的高度充分认识人大监督工作的重要性和必要性，努力克服上述三种思想，进一步强化监督意识，真正做到既敢于监督，又善于监督，充分发挥人大监督的重要作用。

     （二）正确处理三个关系

     县级人大在监督工作中体现自身特点和发挥自身优势，一定要正确处理好三个重要关系：一是要处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系。坚持党的领导是人大工作必须始终不渝遵循的根本政治原则。加强人大监督工作，必须坚持和依靠党的领导，要坚决贯彻执行党的路线、方针、政策和党委的决策部署，加强请示报告，牢牢把握正确的政治方向。二是处理好加强人大监督与支持“一府两院”依法行使职权的关系。县级人大与“一府两院”都是在党的统一领导下、协调一致地开展工作的国家机关，职责分工不同，但工作目标是一致的；县级人大行使监督职权，既是对“一府两院”工作的制约、监督，又是支持、促进，工作中应体现监督与支持的有机统一，形成共谋发展、共促发展的良性互动。三是要处理好加强人大监督与坚持群众路线的关系。立党为公、执政为民，一切依靠人民，一切为了人民是我们党的根本宗旨，也是县级人大监督工作的根本价值取向。人大及其常委会是受人民委托、代表人民行使国家权力的机关，人民的意志和愿望是它全部活动的基础；坚持群众路线，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，集体行使职权，集体决定问题，是它全部活动的特点，维护最广大人民群众的根本利益是它全部活动的出发点和落脚点。因此，加强人大监督工作，必须充分体现为了人民和依靠人民的本质要求。笔者认为，只有正确处理好以上三个重要关系，才能够真正做到依靠不依赖，到位不越位，谋政不扰政，监督不替代。

    （三）切实把握四个环节

    一是要准确确定监督议题。准确确定监督议题是搞好监督工作的首要环节，只有准确确定监督议题，才能避免监督工作的随意性和盲目性。笔者认为，确定县级人大的监督议题，要始终坚持抓大事、议大事的原则，紧紧围绕关系改革发展稳定大局、人民群众切身利益以及社会普遍关注的热点难点问题来进行，只有这样，人大的监督工作才不会偏离正确的轨道。例如，近年来，我们围绕农村产业、工业经济、社会事业、市政建设、安全生产、公正司法等方面开展专项工作监督，并且一抓到底。对于这些方面问题，常委会组成人员通常比较熟悉，能提出不少建设性意见及建议，审议有深度，监督工作具有很强的针对性和实效性，取得了积极的社会效果。

    二是要深入开展调查研究。深入开展调查研究是搞好监督工作的基本前提。笔者认为，不论是视察、检查，还是审议专项工作，都要做到先学习，后调查，再审议，特别是要在深入开展调查研究上下功夫，要有计划、有部署，深入一线调研。要改进调研方法，不能停留在听听汇报，看看现场上，更要防止走马观花，要注意采用无陪同调研，重点调研，明察暗访，深入基层农户一线“解剖麻雀”等多种灵活方法开展调研，防止被有关部门“牵着鼻子走”，看不到真实全面的情况，也可以采用随机调研、民间调查等科学调查方法，提高调研的科学性，掌握真实情况并善于发现问题，分析问题和研究问题，提出解决问题的思路和对策，为开展监督工作提供真实可靠的依据。

    三是要着力提高审议质量。提高审议质量是搞好监督工作的重要保证。人大的监督工作，最终要通过召开常委会会议集体作出决议、决定或形成审议意见的方式来实现，审议质量的高低直接影响到监督效果。因此，提高审议质量就显得尤为重要。实践证明，人大形成的审议意见，既要关注全局，抓住带有根本性的问题，又不能好高骛远、面面俱到，大而空、大而全，提出的审议意见要抓住要害，符合实际，能够整改，便于操作，通过“一府两院”研究处理，能够实实在在地解决问题，取得实效。

    四是要注重跟踪问效。检查督促、跟踪问效是提高监督工作实效的有效方法。人大的审议意见转办后，必须明确办理工作目标和时限要求，采取切实有效措施进行检查督促、跟踪问效，做到一抓到底、抓出成效。在实践中，应逐渐探索实行审议意见办理方案公示制、办理目标承诺制、办理落实责任制、办理结果测评报告制等制度，以提高办理工作实效。

    （四）着力突出五个重点

    一是加强学习。县级人大常委会组成人员及其工作人员，要认真学习党的路线方针政策，学习人大工作理论和业务知识，通过学习，不断加强自身主观世界改造，树立正确的世界观、人生观和价值观，增强从事人大工作的荣誉感、使命感和责任感，努力提高自身的履职能力，使自己真正做到既敢于监督，又善于监督，不徇私情、不枉国法。

    二是加强宣传。近年来，各级人大对人大制度的宣传都比较重视。今后应进一步加大宣传人民代表大会制度的力度，尤其要加大向“一府两院”以及各级党政领导干部宣传的力度，宣传人民代表大会的性质、地位和作用。通过宣传，进一步强化监督对象的民主法治观念和自觉接受监督的意识，为推动县级人大开展监督工作营造良好的社会氛围。

    三是加强制度建设。要逐步建立完善与《监督法》相配套的地方性法规及有关制度，针对不同的监督手段和形式，制定具有自身特点、可操作性强的制度规定，为人大各种形式的监督确定监督的原则、办法、范围和程序，建立一整套由提前介入到整改反馈的完整科学的监督机制。

    四是加强机关建设。要大力加强县级人大常委会机关建设，依据工作职能，科学设置工作机构，优配工作人员，增强监督工作力量。要加大常委会专职委员的比例，逐步实现县级人大常委会组成人员的专职化。

    五是加强和改善党的领导。坚持党的领导，是人大工作必须遵循的根本原则。在加强同级党委对人大工作领导的同时，也要注意着力改善党的领导。同级党委要在宪法和法律规定的前提下，尊重和支持人大依法行使监督职权，统筹协调好人大与“一府两院”的关系，保证人大监督工作的顺利进行。进一步健全和完善党委领导人大工作的各项制度，例如党委定期研究人大工作制度等，进而推动党委领导人大工作的制度化和规范化。

    总之，我国实行人民代表大会制度，迄今已有近六十年的历史，县级人大常委会在全国的设立亦有三十多年的时间。但是，县级人大的工作，尤其是监督工作的进一步强化和完善，仍是一个较为漫长的发展过程，需要我们人大工作者，在今后的工作中，依照宪法和法律的规定，大胆探索，开拓进取，积极借鉴人大工作的先进经验，认真履行法律赋予的职责，为不断推进县级人大监督工作的全面加强而努力。