人大代表培训辅导材料

凤庆县第十六届人民代表大会常务委员会

（2014年）

各位代表：

    党的十八届三中全会对人大工作提出了新的更高的要求，结合党的群众路线教育实践活动的开展，按照县人大常委会年度工作安排，实行常委会组成人员分片包干抓代表培训工作，用党的十八大以来形成的新思想、新观点、新论断武装头脑、指导实践、推动工作，更加坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信，切实增强代表的依法履职能力，充分发挥代表作用。根据常委会组成人员分片联系工作情况，受主任会议委托，今天，我就人大代表的性质、地位、作用以及人大代表如何依法履职，提出工作建议、批评和意见等方面知识，与大家共同探讨和学习。

    一、充分认识人大代表的性质和地位

    作为一名人大代表，认识人大代表的性质和地位很重要，它有利于人大代表依法履职，充分发挥代表作用。

    （一）人大代表的概念。《代表法》规定，各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员。人大代表依法选举产生，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。人大代表接受选民或原选举单位的监督。人大代表同英模代表、各种团体、行业的代表是不同的。具体地说，人大代表这个概念的内涵，包括以下要点：1.依法选举产生；2.一般不脱离原工作、生产岗位；3.代表人民利益，集体行使权力；4.享有法定权利，履行法定义务，密切联系选民；5.在执行代表职务过程中受到司法、经济等方面的保障；6.可以被原选区或原选举单位罢免。

    （二）人大代表的产生。这是代表制度的起点。国家的一切权力属于人民，人民当家作主的主要途径是选出代表，组成国家权力机关，行使国家权力。选举实质上是权力的转移，人民通过选举,把属于自己的国家权力委托给人大代表,由人大代表代表人民的利益和意志依法行使国家权力。接受人民委托的代表必须经过选举产生，而不能由其他特殊途径产生，否则便违背了民主原则。我国目前采用直接选举和间接选举相结合的方式产生人大代表，全国、省、设区的市人大代表由下一级人代会间接选举，县、乡（镇）的人大代表由选民直接选举。直接选举是民主选举的核心内容和发展方向，间接选举是以县、乡（镇）的直接选举为基础和前提。

    （三）人大代表的性质。人大代表是政治性职务。各级人大代表是各级权力机关的组成人员。人大代表的职务,就它的性质来说是参加国家权力的行使。因此，代表执行职务是一种政治行为，是一种政务活动。人大代表集体组成权力机关，集体行使职权，人大代表个人无权单独行使国家权力。人大代表不论是领导干部或普通工人、农民，其身分是平等的，在行使代表职务时都只有一票权，在任期内都必须接受选民或选举单位的监督。

    （四）人大代表的地位。人大代表的法律地位由国家的性质、人民在国家政治生活中所处的地位以及宪法赋予各级人民代表大会的职权所决定。在我国，人民是国家的主人，人大代表是国家主人的代表，是人民行使国家权力的实际承担者，是人民意志和利益的代言人，是国家大政方针决策的直接参与者。这充分说明了人大代表在国家政治生活中的崇高地位。《代表法》对代表的法律地位作出了明确规定：一是代表依法选举产生的，不是由谁任命的，也不是自封的，而是依法由选民或选举单位严格按照规定的程序选举产生，不符合法律程序产生的代表无效。选民一旦被选为人大代表，即使本人提出辞职或者被罢免，也有法律规定的程序。因此，代表的地位是受法律保护的。二是代表是国家权力机关的组成人员。这既充分体现了代表在权力机关的地位，又有利于增强代表的使命感和责任感，更好地发挥代表作用。三是人大代表是代表人民的利益和意志参加行使国家权力，这表明代表的地位是基于人民的委托，具有广泛的人民性。

    二、人大代表有哪些权利

    人大代表履职主要体现在两个大的方面，一是在代表大会会议期间的工作，二是在闭会期间的活动。

    （一）在本级人代会期间应履行好八项职权。出席本级人民代表大会会议。《代表法》规定：“代表应当出席本级人民代表大会会议，依法行使职权” ，这是代表的主要职责。人民代表大会是国家权力机关组成人员集体行使职权的主要形式，在出席会议中参与立法、选举、审议报告、决定重大事项等工作，方能充分体现代表的作用。代表出席会议既是权利也是义务，这种权利是代表人民当家作主的权利而不是个人权利，不能放弃和转让，否则就是不履行义务，就是失职。在会议期间的工作，主要是行使好八个方面的职权：

    1．审议权。《代表法》规定：代表有权审议列入大会会议议程的各项议案和报告。审议是对列入会议议程的各项报告和议案进行讨论、发表意见、表明意愿和立场，给予肯定、否定或者提出修改意见的活动。在人民代表大会会议上，代表参加审议人大常委会、政府、法院和检察院的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、财政预算和预算执行情况的报告，是代表参与决定国家事务的重要职责，也是行使代表权利的重要方面。代表应当本着为人民负责的精神，对报告和议案实事求是地肯定成绩，指出问题，提出修改意见。

    2．提议案权。《代表法》规定：县级以上人大代表十人联名，乡级人大代表五人以上联名，有权提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。人民代表大会立法和决定重大问题，一般要经过提出议案、审议议案、表决议案和公布法律(法规)和决定、决议的程序。其中提出议案是审议、决定问题的前提。法律规定有关国家机关和人大的机构有权提出议案外，还规定了代表有权联名提出议案。代表提出的议案不一定都列入议程。

    3．选举权。选举权是指代表参加选举产生国家机关领导人员及其他人员的权利，这是人大代表最重要的职权。《代表法》规定：代表有权参加代表大会的各项选举（选举本级人大常委会组成人员、政府和“两院”领导人员、上级人大代表）。

    4．质询和询问权。询问和质询是国家权力机关对行政机关、审判机关和检察机关实行监督的形式。代表在审议报告时，有权向本级国家机关提出质询案。提出质询案要遵循严格的程序，地方各级人大代表十人以上书面联名提出，写明质询对象、质询的问题和内容。质询案根据大会主席团决定由受质询机关在主席团会议、全体代表大会、各专门委员会或者代表团会议上作出答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。询问以提问的方式要求行政机关和司法机关回答问题，说明情况，都带有探询、了解之意。质询和询问不同之处是，质询的方式更加严肃，表现为一定程度的批评责问，带有弹劾性质。

    5．罢免权。罢免是指由选举和任命产生的国家机关有关工作人员在任期届满以前，依法解除其职务的法律行为。《代表法》规定：各级人民代表大会举行会议时，代表有权依法提出对国家机关领导人员的罢免案。《地方组织法》规定：县级以上各级人大代表十分之一以上联名，乡镇人大代表五分之一以上联名可提出罢免案。罢免的范围大致与选举和任命产生的国家机关工作人员的范围相同。罢免国家机关工作人员是人大各种监督手段中最严厉的监督手段，也是最后的监督措施。实施罢免必须严肃、慎重，对此法律对罢免程序作了比较严格的规定。在全国人大，只有主席团、三个代表团或十分之一以上的代表联名才有权提出罢免案。罢免案应以书面形式在代表大会期间提出，并写明罢免对象和理由。由大会主席团提请大会审议，再由大会全体会议表决；或由主席团提议，经全体会议决定。在罢免案提请大会全体会议表决前，被罢免的人员可以在主席团会议或全体会议上进行申辩。这是我国人大制度的一个特点，反映权力机关与执行机关的制约关系，目的在于促使公职人员奉公守法，忠于职守，防止渎职和以权谋私等违法行为发生。

    6．调查权。县级以上代表有权依照法定程序，就本级人民代表大会职权范围内的事项，提议组织关于特定问题调查委员会。目的在于对一些难以在大会期间作出决定的事项进行调查，妥善处理。这种提议需要全体代表的十分之一联名方能提出。各级人大在执法检查中也进行必要的调查，但前者是一种监督形式，有严格的法定程序，后者则是人大的基本工作方法，两者是有区别的。

    7．表决权。参加表决是人大代表权利的重要组成部分，表决权是人大代表对交付大会的议案或事项表明态度的权利。在代表会议上的表决，每位代表都平等地享有一票权。从总体上说，代表行使表决权就是大会行使决定权，如果没有代表的表决，大会就无从决定问题，因此每个代表是行使决定权的主体。但是，表决结果是少数服从多数，多数人成为最终决定权的权利主体。这正是民主的体现，决定事项是多数人说了算而不是少数人、个别人说了算。表决采用绝对多数原则，即通过议案的标准是“全体代表过半数”，而非“到会代表的过半数”，不参加表决的，从表面上看是既非赞成也非反对，但从确定表决结果上看，与投反对票作用相同。在行使表决权中备受关注的是表决的方式问题，除法律规定必须采用无记名投票的事项外，一般事项采用举手表决方式。在条件具备的地方，使用表决器表决，更能够保障代表充分表达意愿。表决权利的行使，会直接产生法律后果。

    8．建议权。代表对各方面的工作提出建议、批评和意见，是督促国家机关及其工作人员联系群众、改进工作的重要形式。代表建议、批评和意见可以个人提出，也可以联名提出；可以在大会会议期间提出，也可以大会会议闭会期间提出。《代表法》规定：“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评、意见。有关机关、组织必须研究并答复。”

    （二）在本级人代会闭会期间开展好七项活动。代表在闭会期间的活动，是参加会议工作的准备和基础，又是会议工作的继续和延伸。活动和工作是两个互相联系的阶段。《代表法》明确规定了“执行代表职务”的内涵，既包括会议期间的工作，也包括闭会期间的活动。代表在闭会期间开展活动主要有七个方面。

    1．组建代表小组。《代表法》规定：“代表在本级或者下级人民代表大会常务委员会的协助下，可以按照便于组织和开展活动的原则组成代表小组。”组建代表小组要以方便开展活动为前提，可按行业、工作单位、居住状况由代表自愿结合组成。凤庆的基本情况大多是以3至5个村组建一个人大代表联组，建设人大代表联组活动室，市、县、乡三级人大代表开展人大代表联组活动。代表小组活动内容有：学习党和国家的政策法规、宣传人大工作和人大理论知识；开展产业发展、市政建设等工作视察、调研；听取群众意见；协助政府推行工作，为群众办实事办好事。

    2．开展视察。这是代表在闭会期间执行职务的重要方式。视察的内容包括：了解本级人大及其常委会通过的法规、决议、决定的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况，社会反映强烈的重点、热点问题等。视察的方式一是集中视察。一般在人民代表大会召开前集中一段时间组织代表视察，为代表在会议期间的工作作准备，也是人大代表提出高质量议案、建议的基础工作。二是持证视察。代表依法凭代表证进行视察。三是专题视察。一般由人大组织代表就有关问题进行专项视察。代表在视察过程中不直接处理问题，可以提出工作建议。

    3．提议临时召集本级人民代表大会会议。按照法律规定和惯例，各级人民代表大会一般每年召开一次，遇到重要而又紧迫的问题需要召开代表大会作出决定时，经五分之一代表提议，可以临时召开人民代表大会。例如本级人大常委会、政府、法院、检察院个别领导人变动，上级人大代表的选举产生，需要通过选举、罢免或接受辞职，即可临时召开人民代表大会作出决定。

     4．列席有关会议。代表依法应当列席或应邀列席有关会议。应当列席代表所在的原选举单位的人民代表大会会议，因为代表有同原选举单位保持联系的义务。应邀列席本级人大常委会和原选举单位的人大常委会会议。

    5．联系选民。代表应当经常听取选民和原选举单位的意见，向人民代表大会及其常务委员会反映；与此同时应向选民和原选举单位汇报情况，回答询问；开展代表向选民述职的活动，接受监督，使选民或原选举单位了解代表执行职务的情况。

    6．参加特定问题调查委员会。县级以上人大代表根据本级人大常委会的决定参加特定问题调查委员会，体现民意，发挥代表作用。

    7．提出对各方面工作的建议、批评、意见。这里讲“各方面工作”是个较宽泛的概念，主要是：反映人民群众对解决本地区具体事项的要求，对“一府两院”工作中存在的各种问题，国家机关工作人员失职行为，人大建设工作，社会热点问题等提出建议、批评、意见。

    三、人大代表应尽哪些义务

    根据我国宪法、地方组织法和代表法等法律的规定，人大代表应认真履行以下五个方面的义务：

    （一）模范地遵守宪法和法律。各级人大代表是建设法治国家的中坚力量，应当模范地遵守宪法和法律，带头宣传和执行宪法和法律，在自己参加的生产、工作和社会活动中，自觉地学法、用法、守法，严格按照法律办事，同一切违法行为作斗争，协助宪法和法律的实施，维护法律的尊严。人大代表这方面的表率作用对于在全社会形成普遍的法治意识，推进依法治国的进程，保证国家的长治久安具有深远意义。

    （二）联系群众。代表必须密切联系群众，才能真正了解社情民意，了解人民的意愿所在，为人民行使好权利。代表也只有密切联系群众，才会把自己置于群众的监督之下，取得工作的动力，增强工作的责任感。各级人大代表应当与原选区选民或者原选举单位的人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求并积极向国家机关反映，切实起到桥梁纽带作用，并使自己置身于人民的监督之下，不断改进工作，努力为人民服务。

    （三）参加人民代表大会会议。参加人民代表大会会议，参与审议各项报告和议案，是代表的神圣权利，也是代表的法定义务，不能无故出缺。《代表法》规定：代表应当出席本级人民代表大会会议，依法行使代表的职权。代表未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，其代表资格终止。

    （四）协助本级人民政府执行工作。积极宣传政府制定的政策、政令和重大决策，使人民群众了解政府的工作情况。通过视察、调查、检查，广泛听取人民群众对政府工作的意见和建议，向人民政府提出建议、批评和意见，帮助政府改进工作。对政府工作中的困难，向人民群众做宣传、解释工作。

    （五）自觉地接受选区或选举单位的监督。接受监督的方式主要有：向选民或选举单位汇报自己行使职权的情况；积极参加当地人民群众开展的活动；列席选举单位的代表大会；参加代表小组活动；主动走访人民群众，认真听取他们的意见等。

    四、人大代表执行职务有些什么保障

    人大代表肩负重要职责，能否顺利执行职务关系到人民的整体利益。代表执行职务需要有相应的条件和必要的保护措施。《地方组织法》和《代表法》规定了对代表执行职务的三项保障制度。

    （一）执行职务的司法保障。一是言论免责权，就是人大代表在人大各种会议上的发言和表决受法律保护。这里的各种会议,包括大会、列席常委会等发言和表决都不受法律追究。二是关于人身特别保护权。人大代表的人身自由不受侵犯受到特殊保障，即对代表进行拘留、逮捕、刑事审判，除要遵守一般的程序外，还要遵守一道特殊程序，就是要获得权力机关的许可。《组织法》和《代表法》规定，县级以上各级人大代表非经本级人大主席团许可，在本级人大闭会期间非经本级人大常委会许可，不受逮捕和刑事审判。三是行政措施方面的保障。有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的，有关单位应当予以批评教育，直至给予行政处分；对代表依法执行代表职务进行打击报复的，由所在单位或者上级机关责令改正或者给予行政处分。四是刑事措施方面的保障。阻碍代表依法执行代表职务的，根据情节，由所在单位或者上级机关给予行政处分，或者依照治安管理处罚条例第十九条的规定处罚；以暴力、威胁方法阻碍代表依法执行代表职务的，依照刑法第一百五十七条的规定追究刑事责任。国家工作人员进行打击报复构成犯罪的，依照刑法第一百四十六条的规定追究刑事责任。五是社会环境的保障。一切组织和个人都要尊重和支持代表执行职务。对那些不尊重、不支持代表执行代表职务，或者阻碍、打击代表执行代表职务的人，给予必要的行政或刑事惩罚。

    （二）执行职务的时间保障。《代表法》规定，代表在本级人大闭会期间，参加本级人大或者其常委会安排的代表活动,所在单位必须给予时间保障。这是给代表所在单位的一项义务。在本职工作时间与执行代表职务时间发生冲突时,人大代表有权将本职工作时间让位于执行代表职务时间。当然,应尽可能妥善安排。需要说明的是，给予时间保障的代表活动，应是由本级人大或者其常委会安排的。一般地说，代表自己安排的活动应在业余时间进行。

    （三）执行职务的物质保障。代表的活动属于政务活动，需要一定的物质条件作基础。一是代表离开原单位执行代表职务，原待遇不变。《代表法》规定，代表在本级代表大会会议闭会期间，由本级人大或者其常务委员会安排的代表活动，“其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴”。二是国家为代表执行职务，提供物质上的保障。主要是各级财政承担本级人大代表的各种费用，如交通费、食宿费、会务费、误工补贴费等；还要为代表开展闭会期间的活动提供经费，列入预算，专款专用，严格管理。三是县级以上各级人大常委会要为代表执行职务提供服务和必要条件。主要是：县级以上各级人大常委会采取多种方式同本级人大代表保持联系；向代表提供多方面的信息，让代表知情知政，为代表参加会议、审议议案提供服务；对代表提出议案及建议、批评和意见，给予引导和支持，提供必要服务；县级以上各级人大常委会根据实际需要，设立了相应的机构，从组织上为代表执行职务提供直接或者间接服务。

    五、人大代表如何提出高质量的议案和建议

    代表在会议期间提出议案和批评、意见、建议是人民民主的具体体现，要提出高质量的议案、建议，代表应当掌握一些基本的要求。

    （一）代表议案与建议的区别。1.议案是法定机关和法定提案人依照法定程序提请代表大会或人大常委会列入会议议程进行审议并作出决定的议事原案。建议是人大代表向代表大会或人大常委会提出的对各方面工作的意见或建议。2.议案必须是由法律规定的机关，或者代表按法定的联名人数，依照法定的程序提出。而代表的建议，代表个人可以提出，代表联名也可以提出。3.议案内容必须是属于本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的。而建议则是对各方面的工作都可以提出。4.议案的书写形式必须有案由、案据和方案，法律案还需附有法律修改草案。建议的书写形式没有法定要求。5.议案与建议的处理程序不同。议案由大会主席团或者主任会议决定是否列入会议议程，或先交有关专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团或者主任会议决定是否列入会议议程，而建议是由人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理。

    （二）提出议案和建议的基本要求。法定机关和人大代表依法向本级人大或者人大常委会提出属于本级人大或者人大常委会职权范围内的议案，必须符合这样四项基本要求：一是提出议案的主体要符合法定资格或者法定代表人数。根据《地方组织法》第18条规定，地方各级人大举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员、本级政府、县级以上地方各级人大代表10人以上联名、乡镇人大代表5人以上联名，可以向本级人民代表大会提出议案。第46条规定，县级以上的地方各级人大常委会主任会议、各级人民政府、人大各专门委员会，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员5人以上联名、县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以向本级人大常委会提出议案。二是议案的内容必须是属于本级人大职权范围或者人大常委会职权范围内的事项。依法应当由政府及其所属部门、法院、检察院等机关或者其他组织处理的问题，如增加劳动工资、解决某项专款等事项，不宜作为议案提出。三是议案应当在规定的时限内提出。各级人大在每次会议的主席团第一次会议上，都要对代表提出议案的截止日期作出决定。法定的提案机关和代表，必须在议案截止日期以前提出。四是提出的议案必须按照法律规定的要求，写清案由、案据和方案。案由是指议案提出的理由，即所要解决的问题；案据是指议案提出的根据；方案是指解决问题的具体办法和具体意见。人大代表依法向本级人大及其常委会对各方面工作提出建议，是代表执行代表职务，反映人民群众意见和要求的重要形式。根据有关法律规定，代表提出建议、批评和意见应符合下列基本要求：第一必须向本级人民代表大会或者人大常委会提出。第二，内容应该是对各方面工作提出的建议、批评和意见。有关各类案件的申诉、群众请代表转交的信件、以及有关代表个人和代表所在单位要求解决的问题等，不宜作为代表建议提出。第三，应该以书面的形式提出。

    （三）代表提出议案和建议应注意的问题。人大代表提出议案，除了在议案内容和形式上要符合法律规定之外，还应当注意以下几个问题：

    第一，代表通过视察、专题调研等活动，深入实际，调查研究，在认真酝酿并充分准备的基础上提出议案，保证议案的质量，对人民负责。

    第二，代表议案一般在大会会议期间提出，符合议案基本条件，准备成熟的，也可以在大会闭会期间提出。

    第三，代表联名提出议案，领衔代表应当向参加联名附议的代表分别提供议案文本，经附议人认真审阅同意后，再签名附议；有条件集体讨论的，应经集体讨论，取得一致意见后，签名提出，以示共同负责。

    第四，在大会会议期间提出的代表议案，由各代表团在规定的议案截止时间前送交大会秘书处；在大会闭会期间提出的代表议案，由提出议案者送交本级人大常委会办事机构。

    第五，代表议案的一些细节问题。必须一事一案，一件议案中只就一个问题提出案由、案据和方案。使用大会印发的专用纸。参加联名提出议案的每位代表，都要亲笔签名，同时填写清楚代表邮政编码和通讯地址。代表联名提出议案，由谁领衔，提出议案的代表可自行商定。在同一件议案中，代表不要重复签名。代表议案应当书写工整、字迹清楚可认。

    人大代表对各方面工作提出建议，除作好充分准备外，还应注意这样几个具体问题：（1）一事一议。把要反映的各种意见和要求分开来写，一条建议只讲一个问题或一个内容。这样有利于承办单位研究处理，可以避免处理过程中涉及的承办单位多，出现忽视或遗漏某些内容的现象。（2）有标题和具体内容。标题要简短明了。内容要把反映的意见和要求，解决的问题写得具体、明确，使承办代表建议的单位能够弄清楚代表反映的情况，了解人民群众的意见和要求，并有针对性地提出解决问题的措施。如果代表建议的内容比较抽象、笼统，或是泛泛而论，或者只有议论，没有具体的意见和要求，让承办单位搞不清代表究竟要反映什么问题，或要求解决什么问题。这样，就起不到建议应起的作用。（3）使用大会印制的建议专用纸。为了保证代表建议的严肃性，方便建议的提出与处理，代表大会统一印制了建议专用纸。代表提出建议应使用建议专用纸。（4）代表或者代表联名提出建议，每位代表都要亲笔签名，同时填写清楚自己的邮政编码和通讯地址，以便有关部门及时同代表联系。代表的建议和签名不使用复印件。（5）书写工整、字迹清楚可认。（6）涉及解决代表本人及其亲属个人问题，属于学术探讨、产品推介宣传的，没有实际内容的，均不应作为代表建议提出。（7）同一个内容的问题，作为议案提出后，不要再以建议的形式同时提出，以避免不必要的重复处理。（8）向代表大会或者人大常委会提出的建议，不要写上某位领导人姓名或者机关的名称。

    各位代表，以上是人大代表的性质、地位、作用以及人大代表如何依法履职方面的知识，和大家一起探讨和学习，若有不妥之处，敬请各位代表提出批评指正。