人大代表议案、建议办理和督办需要注意的有关问题

 

各位领导，同志们，大家好

党的十八大以后，在依法治国的大背景下，在推进依法治县的进程中，各级人大如何指导人大代表提出针对性强，高质量的议案、建议显得越来越重要。保障代表依法提出的议案、建议落到实处，就是依法保障代表代表人民依法行使当家作主的权力，体现着人民当家作主和依法治县有机统一的法治精神。乡镇人大处于民主法制建设的最前沿,是人民当家作主的最直接的形式。所以，人大及代表依法重视对议案、建议的提出，政府加强依法办理人大代表议案、建议工作意义重大，并且需要各界、各方的共同努力，才能更好地发挥人大代表议案、建议在依法治县、依法行政中的作用。根据本次培训会议的安排，我就人大代表议案、建议办理和督办需要注意的相关问题跟大家作个交流。

一、关于人大代表议案、建议的相关问题及区别

（一）议案：1、概念。人大代表议案是指在人代会期间， 除法律规定的有关国家机关(大会主席团、 本级人大常委会、 人大各专门委员会、 本级人民政府) 外， 一个代表团或者县级以上地方各级人大代表1 0 人以上联名(全国人大30 人以上) 、 乡 级人大代表5 人以上联名， 向本级人大提出依照法定程序并作出决定的议事原案。它的作用在于一经列入大会议程， 经过全体代表表决通过， 形成决议、 决定， 就变成国家意志和强制力。 即使是代表的议案没有被大会列入议程， 会后交有关国家机关办理， 也会产生对议案实施的推动力， 有利于问题的解决。

2、 代表提出议案的条件和范围

依据有关法律规定， 对县人代会来说， 人大代表提出的议案应当符合三个条件: 一是必须由一个代表团或者l0 名以上的代表联名向人民代表大会提出; 二是必须属于县人大及其常委会的职权范围内的事项; 三是必须是要求列入人大及其常委会会议议程进行审议的事项。具体到县人大代表来说， 可以就以下一些事项提出议案: 一是建议改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议; 二是建议撤销本级人民政府的不适当的决定和命令; 三是建议对本县政治、 经济、 教育、 科学、 文化、 卫生、 环境和资源保护、 民政、 民族等工作的重大事项作出决定。 代表联名提出选举、 罢免案， 组织特定问题调查委员会等议案， 应按《地方组织法》 第21 、26、31 条规定提出。

 3、代表议案的提出及基本要求

代表议案的提出是代表议案工作中十分重要的环节， 有关法律对此作出十分明确的规定，第一， 提出的主体。 人大代表提出议案， 可以分为两种形式， 一是代表联名提出 ， 二是代表团提出。 如果是代表联名提出议案， 至少应有10 名代表联名。 如果是代表团提出议案， 应当由代表团全体代表的过半数通过， 并由代表团团长签署。

 第二， 提出的时间。人大代表议案， 一般在大会会议期间提出。 在每次人代会预备会议后的第一次主席团会议上， 都要通过一个关于代表议案提出截止时间的决定。 代表在大会会议期间提出的议案， 应当在大会主席团决定的代表提出议案的截止时间之前提交。

第三， 提交的程序。大会会议期间提出的代表议案， 由各代表团在规定代表议案截止时间前送交大会秘书处。 大会秘书处设置专门的议案处理机构， 并在代表驻地安排工作人员接收代表提出的议案。 代表提出议案以后， 提案人要求撤回议案的， 可以随时撤回。 但是， 列入会议议程的议案， 在交付大会表决前， 提案人要求撤回的， 须经主席团同意， 会议才能终止对该议案的审议。 但撤回议案的要求应以书面形式提出。 大会闭会期间提出的议案， 由代表可直接送交县人大常委会办事机构。

代表议案提出的基本要求

根据宪法、 法律和有关文件的规定， 结合多年来人大代表提出议案的实践，代表议案提出一般有以下几个要求:

第一在调查研究、 认真准备的基础上提出议案。人大代表提出议案， 应当本着对党、 对国家、对人民负责的精神， 站在全局的高度， 慎重对待。 调查研究是人大代表的基本功。 一件成熟的议案关键是调查研究的深入与否。 调查研究越深入细致， 占有第一手资料多， 情况就越明， 这样才能有针对性地提出问题，指出产生问题的原因以及提出解决问题的办法。 因此，我们要把功夫花到直接调查上， “身入”基层，“心入”群众; 到基层去， 到群众中去， 通过闭会期间视察和专题调研活动，了解真实情况， 了解民心民意， 取得第一手资料， 以此作为酝酿、 起草议案的过程。 不能简单地把他人起草的材料， 直接作为议案提出。 代表不是不可以接受他人转递的材料， 但是要加以认真研究和加工。

   第二， 根据本级人大及其常委会的职权提出议案。因为只有符合本级人大及其常委会职权范围的议案， 才有可能列入人大会议议程， 才能真正作为代表议案处理。 凡属政府行政管理职权范围内的事项， 应由下级人民代表大会和地方各级人民政府处理的地方性事务， 人民法院和人民检察院职权范围内的事项， 政党、 社会团体、 企事业组织和个人的事务， 以及其他不属于本级人大及其常委会职权范围内的事项， 不应作为议案提出。

 第三， 在保证质量的前提下提出议案。根据代表法的有关规定， 代表提出的议案应当有案由、 案据和方案。 根据立法法的有关规定， 如果代表提出的是法律法规案， 还应当附有法律法规草案文本及其说明。

第四， 提出议案应当共同负责。代表联名提出议案， 不是简单的共同签名， 而应当体现所有联名代表的共同意志。 代表团提出议案， 应当经代表团全体会议充分讨论， 过半数通过， 并由代表团团长签署。 代表联名提出议案， 领衔代表应当采取适当方式， 使参加联名的代表了解议案内容，以表达其真实意愿。真正体现代表对提出的议案内容共同负责， 真正维护法定代表联名提出议案的本意。如领衔代表可以向参加联名附议的代表分别提供议案文本， 经附议人认真审阅同意后， 再签名附议; 有条件集体讨论的， 应经集体讨论， 取得一致意见后， 再签名提出。

第五， 符合代表议案的格式要求。为便于代表议案的处理和审议，要求代表议案应当书面提出， 一事一案， 使用大会秘书处统一印制的代表议案专用纸。 代表应当按照代表议案专用纸上所列项目和要求填写， 并亲笔签名。 同时要填写清楚详细通讯地址、 联系电话和邮编。

4、 关于代表议案的审查处理 。议案的审查是一个重要环节。 地方组织法规定: 县级以上地方人民代表大会代表提出的议案， “由主席团决定是否列入大会议程， 或者先交有关的专门委员会审议， 提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程”。 当前通常的做法是: 在人代会期间大会设议案审查委员会，各代表团将代表提出的议案送交议案审查委员会， 由议案审查委员会向大会主席团提出关于议案审查意见的报告， 建议哪些议案列入大会议程， 哪些议案转作建议意见办理。 提出议案不是目的， 办好议案， 解决问题， 才是人大代表真正的、唯一的追求。 多年来实践告诉我们， 提好议案， 智慧在代表; 办好议案， 关键在政府; 督办议案， 力量在人大。

（二）建议意见：1、概念。人大代表的建议、批评和意见，是人大代表根据宪法和有关法律的规定，向本级人民代表大会或人大常委会或“一府两院”提出的对各方面工作提出的看法、主张和意见等的总称，通常被简称为“代表建议”。

代表通过提建议、批评和意见，反映民意，集中民智，了解有关机关、 组织的工作情况， 督促、 支持有关机关、 组织做好工作。 认真研究处理代表建议、批评和意见并负责答复， 是有关机关、 组织的法定职责。 有关机关、 组织通过办理代表的建议、批评和意见，可使了解民意更加广泛， 作出决策、 开展工作更加符合人民的利益。 代表提出对各方面工作的建议、 批评和意见， 有关机关、组织加以研究处理并予以答复， 也是代表与有关机关、组织相互沟通、 了解情况、 促进工作的过程。

2、 代表提出建议意见的条件和范围

作为各级国家权力机关组成人员的人大代表， 提出建议时主要围绕本行政区域内的改革发展稳定的大局， 政治、 经济、 文化、 社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题， 在调查研究的基础上， 对本级人大及其常委会、 政府及其部门、 人民法院、 人民检察院和其他机关、组织的工作提出建议、 批评和意见。乡镇人大要注意有些问题不应当作为代表建议、 批评和意见提出: 第一、应当避免将属于下级地方有关机关、 组织管理的事务向本级人大或者其常委会提出。 各级机关、 组织在职权或者职责上是有分工的， 属于下级地方的事务和问题， 不适合作为建议提到本级人大及其常委会上来。第二， 对于正在诉讼程序中的司法案件， 不宜作为建议、批评和意见提出。代表可以建议当事人按司法程序提请主管机关处理， 也可以以书面形式转由本级人大常委会的办事机构、 有关司法机关按照工作程序处理。 因为对这些没有审结的案件提出建议、 批评和意见， 可能影响最终的审理工作。 对这类建议、 批评和意见， 实践中一般都是作为信访件处理的。第三， 人民群众委托代表转交的各类申诉， 或者请代表转交人大或者其常委会的各类意见和建议，不宜作为建议、 批评和意见提出， 可以交大会秘书处或者人大常委会的办事机构处理， 实践中一 般都是作为信访件处理的。第四， 属于学术探讨、 产品推介的， 不宜作为建议、 批评和意见提出， 可以交大会秘书处或者人大常委会办事机构处理。第五， 涉及解决代表本人或者亲属个人问题的情况， 可以交由人大常委会的办事机构按照有关工作程序处理， 一般也不宜作为代表建议、 批评和意见提出。 这是因为代表执行职务是一种公权利，应当遵守“回避”原则。 第六， 其他不应当作为代表建议、 批评和意见的， 包括没有实际内容的建议、 批评和意见。 因为内容空泛、 笼统的建议、 批评和意见， 提出来没有必要， 处理起来也会造成不必要的劳动浪费。

代表建议、 批评和意见的提出及基本要求

1、 第一， 提出的主体。人大代表提出建议、 批评和意见， 可以单独提出， 也可以联名提出。

第二， 提出的时间。人大代表提出建议、 批评和意见， 可以在大会会议期间， 也可以在大会闭会期间。 在大会会议期间， 代表向人民代表大会提 出; 在大会闭会期间， 代表向人大常委会提出。

第三， 提交的程序。大会会议期间， 代表将所提建议、 批评和意见送至大会秘书处。 大会秘书处设置建议、 批评和意见处理机构， 在代表驻地设有工作机构接收代表提出的建议、 批评和意见。大会闭会期间， 代表将所提建议、 批评和意见交本级人大常委会办事机构。 为方便代表， 人大常委会办事机构还应当为代表制发代表建议专用信封。 代表提出的建议、 批评和意见可以随时要求撤回。

 2、建议、 批评和意见的提出的基本要求:

 代表提出建议、 批评和意见是一项非常严肃的工作。 根据宪法和法律的规定， 结合多年来人大代表提出建议、 批评和意见的实践， 建议、 批评和意见的提出有以下几个要求:

第一、代表的建议、 批评和意见应当在调查研究、 认真准备的基础上提出。人大代表应当通过参加视察、 执法检查、 专题调研、 代表小组活动以及其他联系人民群众等多种方式， 深入实际， 深入基层， 深入群众， 了解本行政区域内的重要情况和问题， 了解人民群众的意见和要求， 在深入调查研究的基础上， 认真酝酿、 准备， 形成代表建议、 批评和意见。 避免简单地转递他人意见或者将不成熟的代表建议、 批评和意见提出。 代表不是不可以接受他人转递的材料， 而是要加以认真研究和加工， 经过深思熟虑后再决定是否以代表建议、 批评和意见提出。

  第二、代表提出建议、 批评和意见应当注重质量。代

表提出建议、 批评和意见不能有重数量、 轻质量的倾向， 要注重提出的质量， 不片面追求数量。 代表建议、 批评和意见的高质量， 是与代表认真参加大会期间的工作和闭会期间的活动， 积极履行代表职责， 在调查研究的基础上加以思考等分不开的。 要特别注意提出的层次， 主要就本级人大以及有关机关、 组织职责范围内的事项和有关工作提出建议、 批评和意见。

 第三、代表提出建议、 批评和意见应当实事求是， 简明扼要， 做到有情况、 有分析、 有具体意见。代表建议、 批评和意见的标题要简短明了， 内容要清楚、 具体， 使承办单位能够看明白代表反映的情况， 了解代表的要求， 并能有针对性的采取措施解决问题。 如果建议、 批评和意见的内容空泛、 笼统， 承办单位就难以研究处理。 特别是要注意， 不要以为只有代表议案重要或者受重视，而把属于代表建议、 批评和意见的内容作为代表议案提出。

第四、联名代表应当共同负责。代表联名提出建议、 批评和意见的， 领衔代表应当采取介绍情况、集体讨论等适当方式， 使其他参加联名的代表了解建议、 批评和意见的内容; 每一位参加联名的代表应当认真阅读建议、 批评和意见的原文， 了解其中反映的情况和要求， 确认建议、 批评和意见的内容能够真实表达自己的意愿后再签名附议。 有条件的， 可以经集体讨论后再提出。

第五， 建议、 批评和意见应当书面提出。为便于代表

提出建议、 批评和意见的处理， 实践中， 要求代表建议、 批评和意见应当书面提出， 一事一议， 使用统一印制的代表建议、 批评和意见专用纸。 代表应当按照专用纸所列项目和要求填写， 并亲笔签名。 代表在准备建议、 批评和意见过程中遇到一些难以解决的问题， 可以请人大常委会办事机构给予协助并提供服务和保障。

从概念上分析，代表议案与代表建议的主要区别可归纳为以下五个方面：

一是法定层次不同。

即议案是法定机关和法定提案人依照法定程序提请人民代表大会或人大常委会列入会议议程进行审议并作出决定的议事原案。建议、批评和意见是人大代表向人民代表大会或人大常委会或“一府两院”提出的对各方面工作的意见或建议。也就是说，按法定程序的要求，议案是要进入人大或人大常委会会议的审议和决定的程序，而且当年必办并在来年人民代表大会上向全体代表报告办理情况的；而建议没有上述程序，直接在会后交各办理单位办理即可。可以当年必办，也可根据当年情况缓办。因此，议案的法定办理层次高于建议。

 二是提出方式不同。

 即议案必须是由法律规定的机关，或者代表按法定的联名人数，依照法定的程序提出。而代表的建议、批评和意见，代表个人可以提出，代表联名也可以提出。

 三是提出的范围不同。

 即议案内容必须是属于本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的。而建议、批评和意见的提出，可以针对本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的各方面的工作，也可以针对本级“一府两院” 各方面的工作。也就是说，县级以上地方各级人大代表提出议案，必须符合地方组织法第8条规定的职权范围。因此，议案的范围相对于建议小一些；而建议的范围涉及 “一府两院”各方面的工作，因而范围相对于议案要大一些。　

 四是书写形式不同。

 即议案的书写形式要求由案由、案据和方案三方面组成，法律案还需附有法律修改草案。建议、批评和意见的书写形式没有法定要求。

 五是处理程序不同。

 即议案在处理程序上应由大会主席团或者人大常委会主任会议决定是否列入会议议程；或先交人大有关专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团或者人大常委会主任会议决定是否列入会议议程；而建议、批评和意见则是由人大常委会有关办事机构直接交有关机关、组织研究处理。

 由上述可见，议案和建议的区别主要表现在法定层次、联名方式、内容范围、书写形式和处理程序这五个不同方面上。我们只要抓住这五个不同点，就抓住了议案和建议写法和提出上的不同特点。

二、交办人大代表议案、建议

人大代表议案、建议由乡镇人大主席团召开主席团会议交乡镇人民政府办理。属于单一性问题的，交主管单位办理；涉及多方面的，乡镇人民政府要指定一个单位主办，相关单位协助办理，或是由多个单位分别研究办理；属于经济社会发展全局以及人民群众生产生活重大事项的，提请乡镇人民政府分管领导牵头办理。

三、承办人大代表议案、建议

代表议案、建议的办理分为主办、协办和转办三种承办方式。各承办单位要根据不同的交办要求，认真分析建议的内容，切实抓好承办内容的落实。乡镇人大主席团要督促乡镇人民政府做好以下几方面工作：

1、认真清点分类，逐件登记，核实交办件总数是否准确。

2、逐件核实承办内容，落实承办责任，提出拟办意见和办结时限要求。

3、在办理过程中，乡镇人民政府要主动加强与乡镇人大主席团和代表联系，虚心听取意见，共同协商解决办法。

四、做好人大代表议案、建议答复工作的把关

1、对人大代表议案、建议的答复是否符合国家法律、法规和政策，是否做到文字准确、内容完整、格式规范。

2、人大代表议案、建议由乡镇人民政府答复代表，同时报乡镇党委、抄送乡镇人大主席团。

3、乡镇人民政府在向提出议案、建议代表寄送答复时，应同时附《征询意见表》，征求其对办理情况的意见。

乡镇人民政府在接到建议办理的《征询意见表》后，应认真进行分析研究；对表示不满意的反馈意见，应查明原因，重新办理，并在收到不满意反馈意见的1个月内，将重办情况再次答复提出建议的代表。

五、如何衡量议案、建议办结的标准：

乡镇人大主席团要指导好乡镇人民政府，正确把握议案、建议办结的标准。

1、A类，即解决或基本解决的，主要包括：

（1）所提建议和所涉及的问题已经解决或基本解决

（2）所提建议被采纳、吸收到有关政策、措施、方案之中，已取得阶段性成效或正在实施；

（3）所提建议涉及的问题与事实有出入，或与有关法律、法规、政策相悖，答复中已说明情况、讲清道理。

2、B类，即已列入年度计划或中长期规划逐步解决的，主要包括：

（1）所提建议基本可行，已列入年度计划或工作计划；

（2）所提建议正在调查研究或拟定解决方案；

（3）所提建议基本可行，因有关方面意见不统一，需要进一步协调；

（4）所提建议暂时不具备条件，通过努力可以解决或者基本解决，需要列入地方中长期规划。

3、C类，即不能解决、给予解释的，主要包括：

（1）所提建议，受法律、法规、政策等限制，现阶段不能解决；

（2）所提建议，受客观条件限制，近期内难以解决；

（3）所提建议，从局部看有一定的合理性，但同全局利益不相符合，难以解决；

（4）所提建议符合地方经济社会发展要求，但地方政府无力解决。

4、D类，即作为参考的，主要包括：

（1）所提建议合理，但缺乏可操作性；

（2）所提建议涉及面广，非某一部门或地区可以解决，需要由国家或上级部门统筹考虑、统一规划和部署才能解决。

六、如何加强督办

随着人民代表大会制度的健全与完善，代表提议案、建议的意识进一步增强，质量不断提高。“一府两院”及相关部门及乡镇人民政府对办理人大代表建议的工作在程序化、制度化、规范化方面逐步完善，为提高议案、建议办理质量，确保落实效果，避免出现“督而不办，办而不实”情况，人大要主动作为，认真履职，综合运用多种监督手段，动真格督办议案建议，讲求实效，提高代表建议落实率。

 一是督促办理，注重解决落实。对代表建议落实情况开展监督检查，是提高建议落实率的有效手段。代表建议答复后，不能只看纸上答复得怎样，还要看代表建议中所提问题解决得如何，是否落到实处。每年我们都从解决实际问题入手，积极做好代表建议的督促落实工作。尤其对代表建议比较集中、群众反映强烈、办理难度较大的建议，常委会通过听取专题汇报、召开协调会、组织代表视察等形式进行重点督办，在肯定成绩的同时，对办理工作提出建议意见，确保整个办理工作收到实效。

   二是调查反馈，力求代表满意。代表对办理结果是否满意是检验办理工作的标准，也是人大常委会、乡镇人大主席团对办理工作实施监督检查的一个重要内容。为此，每年承办单位答复完代表后，都应向提建议的代表发放代表建议办理情况征询意见表、到承办代表建议较多的单位听取办理工作汇报、察看办理现场等多种形式，对建议办理情况逐件进行调查。对代表反馈基本满意的，督促承办单位继续加强与代表的联系沟通，做出重新答复和补充答复，进一步落实办理措施。

   三是专题审议，促进办理工作。把听取审议办理代表议案、建议情况汇报列入常委会会议议题，是我们搞好督办工作的又一种重要方式。每年代表议案、建议办理工作结束后，常委会都坚持听取“一府两院”的办理情况汇报，并提出有针对性的审议意见，不仅促使“一府两院”不断改进办理代表建议的方式、方法，而且通过“回头看”促进了办理质量的巩固和再提高。

（四）把办理情况列入部门领导履职报告内容。县人大常委会每年安排任命的几个政府部门主要负责人向县人大常委会作履职报告，并将人大代表建议办理工作列为必须报告的内容之一。
　　（五）通报办理情况。在每次人代会上，把上一次人代会上代表所提的建议意见办理情况以汇总表形式发给每个代表，增加了透明度，对承办单位也是一种督促。
  各位领导、同志们，代表议案和建议、批评、意见办理工作是一项政治性、法律性、政策性、时效性很强的工作，涉及面广，影响力大，事关宗旨意识的体现，事关我国人民代表大会制度优越性的发挥，事关我县经济社会的健康发展，事关我县民主政治建设，事关人民群众的切身利益，事关社会大局的稳定。了解和掌握人大代表议案、建议办理和督办工作相关要求，对我们下一步培训指导县乡人大代表把握议案、建议的区别，撰写好议案、建议、督促办理程序，为开展代表议案建议督办工作尽好责、屡好职。谢谢大家，不当之处给予批评指正。